各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
党中央、国务院高度重视土地管理和调控。2004年印发的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号），在严格土地执法、加强规划管理、保障农民权益、促进集约用地、健全责任制度等方面，作出了全面系统的规定。各地区、各部门采取措施，积极落实，取得了初步成效。但是，当前土地管理特别是土地调控中出现了一些新动向、新问题，建设用地总量增长过快，低成本工业用地过度扩张，违法违规用地、滥占耕地现象屡禁不止，严把土地“闸门”任务仍然十分艰巨。为进一步贯彻落实科学发展观，保证经济社会可持续发展，必须采取更严格的管理措施，切实加强土地调控。现就有关问题通知如下：
一、进一步明确土地管理和耕地保护的责任
地方各级人民政府主要负责人应对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责。将新增建设用地控制指标（包括占用农用地和未利用地）纳入土地利用年度计划，以实际耕地保有量和新增建设用地面积，作为土地利用年度计划考核、土地管理和耕地保护责任目标考核的依据；实际用地超过计划的，扣减下一年度相应的计划指标。国土资源部要加强对各地实际建设用地和土地征收情况的核查。
按照权责一致的原则，调整城市建设用地审批方式。在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，依法由国务院分批次审批的农用地转用和土地征收，调整为每年由省级人民政府汇总后一次申报，经国土资源部审核，报国务院批准后由省级人民政府具体组织实施，实施方案报国土资源部备案。
严格实行问责制。对本行政区域内发生土地违法违规案件造成严重后果的，对土地违法违规行为不制止、不组织查处的，对土地违法违规问题隐瞒不报、压案不查的，应当追究有关地方人民政府负责人的领导责任。监察部、国土资源部要抓紧完善土地违法违规领导责任追究办法。
二、切实保障被征地农民的长远生计
征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则。各地要认真落实国办发〔2006〕29号文件的规定，做好被征地农民就业培训和社会保障工作。被征地农民的社会保障费用，按有关规定纳入征地补偿安置费用，不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。社会保障费用不落实的不得批准征地。
三、规范土地出让收支管理
国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，缴入地方国库，实行“收支两条线”管理。土地出让总价款必须首先按规定足额安排支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费以及补助被征地农民社会保障所需资金的不足，其余资金应逐步提高用于农业土地开发和农村基础设施建设的比重，以及用于廉租住房建设和完善国有土地使用功能的配套设施建设。
四、调整建设用地有关税费政策
提高新增建设用地土地有偿使用费缴纳标准。新增建设用地土地有偿使用费缴纳范围，以当地实际新增建设用地面积为准。新增建设用地土地有偿使用费专项用于基本农田建设和保护、土地整理、耕地开发。对违规减免和欠缴的新增建设用地土地有偿使用费，要进行清理，限期追缴。其中，国发〔2004〕28号文件下发后减免和欠缴的，要在今年年底前全额清缴；逾期未缴的，暂不办理用地审批。财政部会同国土资源部要抓紧制订新增建设用地土地有偿使用费缴纳标准和适时调整的具体办法，并进一步改进和完善新增建设用地土地有偿使用费的分配使用管理。
提高城镇土地使用税和耕地占用税征收标准，财政部、税务总局会同国土资源部、法制办要抓紧制订具体办法。财税部门要加强税收征管，严格控制减免税。
五、建立工业用地出让最低价标准统一公布制度
国家根据土地等级、区域土地利用政策等，统一制订并公布各地工业用地出让最低价标准。工业用地出让最低价标准不得低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定收取的相关费用之和。工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低价标准。低于最低价标准出让土地，或以各种形式给予补贴或返还的，属非法低价出让国有土地使用权的行为，要依法追究有关人员的法律责任。
六、禁止擅自将农用地转为建设用地
农用地转为建设用地，必须符合土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划，纳入年度土地利用计划，并依法办理农用地转用审批手续。禁止通过“以租代征”等方式使用农民集体所有农用地进行非农业建设，擅自扩大建设用地规模。农民集体所有建设用地使用权流转，必须符合规划并严格限定在依法取得的建设用地范围内。未依法办理农用地转用审批，国家机关工作人员批准通过“以租代征”等方式占地建设的，属非法批地行为；单位和个人擅自通过“以租代征”等方式占地建设的，属非法占地行为，要依法追究有关人员的法律责任。
七、强化对土地管理行为的监督检查
国家土地督察机构要认真履行国务院赋予的职责，加强对地方人民政府土地管理行为的监督检查。对监督检查中发现的违法违规问题，要及时提出纠正或整改意见。对纠正整改不力的，依照有关规定责令限期纠正整改。纠正整改期间，暂停该地区农用地转用和土地征收。
国土资源管理部门及其工作人员要严格执行国家土地管理的法律法规和方针政策，依法行政，对土地利用情况的真实性和合法性负责。凡玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、不执行和不遵守土地管理法律法规的，依照有关法律法规追究有关领导和人员的责任。
八、严肃惩处土地违法违规行为
国家机关工作人员非法批准征收、占用土地，或者非法低价出让国有土地使用权，触犯刑律的，依法追究刑事责任。对不执行国家土地调控政策、超计划批地用地、未按期缴纳新增建设用地土地有偿使用费及其他规定税费、未按期足额支付征地补偿安置费而征占土地，以及通过调整土地利用总体规划擅自改变基本农田位置，以规避建设占用基本农田应依法上报国务院审批的，要追究有关人员的行政责任。
完善土地违法案件的查处协调机制，加大对土地违法违规行为的查处力度。监察部要会同国土资源部等有关部门，在近期集中开展一次以查处非法批地、未批先用、批少用多、非法低价出让国有土地使用权等行为为重点的专项行动。对重大土地违法违规案件要公开处理，涉嫌犯罪的，要移送司法机关依法追究刑事责任。
各地区、各部门要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，充分认识实行最严格土地管理制度的重要性，认真贯彻、坚决执行中央关于加强土地调控的各项措施。各地区要结合执行本通知，对国发〔2004〕28号文件实施以来的土地管理和利用情况进行全面自查，对清查出的土地违法违规行为必须严肃处理。发展改革委、监察部、财政部、劳动保障部、国土资源部、建设部、农业部、人民银行、税务总局、统计局、法制办等部门要各司其职、密切配合，尽快制定本通知实施的配套文件，共同做好加强土地调控的各项工作。国土资源部要会同监察部等有关部门做好对本通知贯彻执行情况的监督检查。各地区、各部门要在2006年年底前将贯彻执行本通知的情况向国务院报告。
国务院
二○○六年八月三十一日土地调控新政剑指何方
——专家学者评说《专家点评,解读《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》》影响力
新华社北京９月６日电(记者 张晓松)《专家点评,解读《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》》日前通过新华社全文播发后，引起社会广泛关注。新的土地调控政策指向何方？它将对宏观经济产生什么样的影响？记者就此采访了相关专家学者。
滥占土地之风将有所收敛
“国务院通知发出后，滥占土地之风将有所收敛。但要从根本上抑制各地的用地冲动，还需要进一步完善相关体制和机制。”全国政协委员、国土资源部咨询研究中心副主任刘文甲在言语中流露出审慎乐观的态度。
自１９８６年党中央、国务院联合下发《关于加强土地管理制止乱占耕地的通知》以来，严格土地管理、禁止乱占耕地一直是我国土地管理工作的主题。但是，２０年来，尽管中央三令五申，滥占土地之风却屡禁不止，甚至一些本该负有监管责任的地方政府也成了土地违法的主体。
谈到这一点，刘文甲感到“心里很不是滋味”。他说：“滥占土地的责任主要在各级地方政府身上，其根源就是一个‘钱’字。一些地方政府把土地看作财政收入的主要来源，或者越权批地，默许、支持违法用地；或者越位去做市场主体，亲自上阵抓钱。”
据刘文甲估算，当前土地交易的利润率接近２５０％。这也就是当前有些地方政府热衷于经营土地，而不履行监管职责，致使滥占土地之风屡禁不止的主要原因。
这次出台的土地调控新政，进一步明确了地方政府在土地管理和耕地保护方面的责任，今后出了问题将直接追究有关地方负责人的领导责任；同时，将国有土地使用权出让总价款全额纳入地方财政预算，以遏制地方政府盲目扩大征地规模的冲动。刘文甲认为，上述措施标本兼治，有利于抑制地方政府滥占土地之风。
但刘文甲也有所担忧：“目前，关于土地发展权的价值，如耕地转化为建设用地后成倍增长的那部分价值，究竟归谁所有，如何分配，还没有在政策上得以体现，目前这部分价值基本上都被地方政府无偿占有了。这个问题不解决，地方政府的违法占地行为仍然有利可图，其占地冲动还不能从根本上得到遏制。”
此外，从以往经验看，在新旧政策过渡、衔接阶段，往往会出现突击批地、先行圈占等现象，使土地调控新政的影响力大打折扣。有关专家提出，这也应当引起有关部门的高度警惕，及时采取相应措施，防患于未然。
对投资的影响既表现在速度上也表现在结构上
中央一直认为，当前经济运行中存在的一个突出问题，是固定资产投资增速过快。这个问题不解决，就会增大经济波动的风险，危害经济健康发展。而从实际情况看，固定资产投资增长过快，特别是一些低水平重复建设项目能够上马，一个重要原因就是土地“闸门”没能真正把住。
因此，强调“严把土地‘闸门’”的土地调控新政一经出台，就被认为是中央防止固定资产投资规模过大、保持国民经济持续快速协调健康发展的重要举措。
“正在高位运行的投资增速不会一下子降下去。”中国宏观经济学会秘书长王建表示，“对于新政策，方方面面都需要有一个适应过程，再加上各地手头仍有一些土地储备，投资增速只会在惯性作用下逐渐放缓。”
王建认为，相对于投资增长速度，土地调控新政对投资结构的影响更值得关注。随着土地“闸门”进一步收紧，土地资源将更加稀缺，项目“落地”也会更难，各地在选择投资项目时将优先考虑那些占地规模小、土地利用率高、投资回报快而利润丰厚的项目，想方设法用更少的土地获得更多的收益。
“改革开放后的２０多年间，土地对于经济增长的‘瓶颈’制约作用从未像今天这样严重。”王建指出，从长远看，土地问题关系到经济社会的可持续发展，以及国家的长治久安；从近期看，直接关系到宏观经济的平稳运行。因此，土地调控政策对于宏观经济的影响将是十分长远的，其实施效果也有待时间检验。
警惕房地产商再炒“地荒论”
新出台的土地调控政策突出了一个“严”字，那么它对公众十分关注的房地产市场会产生什么影响呢？
来自中国人民大学的土地管理学专家严金明教授认为，国务院通知强调的是对土地的调控，并没有直接涉及房地产问题，虽然提出从严控制新增建设用地，但房地产用地只是建设用地的一部分。因此，从新政策本身并不能看出其对房地产市场将产生什么直接作用。
“要说对房地产市场的影响，国务院通知提出，要规范土地出让收支管理、调整建设用地有关税费政策、建立工业用地出让最低价标准统一公布制度，这些将有利于进一步规范土地市场，从而也会间接地对房地产市场的健康发展产生积极作用。”
谈到严把土地“闸门”对房地产价格的影响，严金明表示，土地供应量是影响地价的因素之一，但不是决定性因素；而房价虽然从理论上会受到地价变化的影响，但在实际操作中，房地产商往往根据某个城市某个地段的房价，来决定出多高的价钱收购土地才划算。从这个意义上讲，房价最终还是由供求关系决定。
“我们一定要警惕房地产开发商利用新政策的出台再次抛出所谓‘地荒论’，把房地产价格上涨归因于国家严把土地‘闸门’，甚至利用国家土地调控政策的变化恶意抬高房价。”严金明指出，这次土地调控虽然强调一个“严”字，却并不意味着减少土地供应，更不意味着减少房地产用地供应。
根据今年５月国务院办公厅转发的《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》，各级城市人民政府要科学确定房地产开发土地供应规模，优先保证中低价位、中小套型普通商品住房和廉租住房的土地供应。严金明指出，迄今为止，上述政策没有变，中央稳定房地产市场、控制住房价格过快上涨的决心也没有变。
严金明提醒各级地方政府，要防止在对土地调控新政的理解上出现偏差，在制订土地开发供应计划时，一定要充分保证中低价位、中小套型普通商品住房土地供应，避免在这一块土地供应上不增反降、给那些伺机抬高房价的开发商以借口。
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